作者分系中国南海研究院院长，研究员，南京大学中国南海研究协同创新中心博士生导师；南京大学中国南海研究协同创新中心博士研究生
国关国政外交学人第五
海外国关国政外交学人
学术交流资源共享
［关键词］推进路径；遵约议价；海洋法公约；海上互信机制；南海
［基金项目］国家社会科学基金重大项目（14ZDA）
内容提要
为了提高尚有缺陷的航行自由项目的遵约效力，美国一方面在战略层次上构建全球航行自由行动体系，利用一切可资利用的资源促进别国对“航行自由规则”的遵约水平，另一方面通过在全球航行自由行动体系中的实力推进和智慧推进路径组建“联盟”和签订互信协议等方式重塑航行自由项目的遵约环境，为美国提供更有利的遵约议价地位。美国的这一行为方式在南海问题上表现突出，本文试图对此加以梳理，更加全面地考察美国对航行自由权利的维护，这对当前围绕航行自由问题与美国不断发生海上摩擦的中国的决策具有重要意义。
（全文标题：美国航行自由行动体系与遵约议价模式研究-兼论对南海形势的影响）
①本文所谓的“航行自由行动体系”是指美国在全球战略层次上利用一切可利用的国际形势和资源，精心“做局”，以确保于美国有利的航行自由秩序稳定的一种过程或战略，后文将对此详细论述。
②遵约议价，又称后协议议价（post-agreementbargaining），是指各方虽已达成协议，但尚未对协议规定的部分细则的具体内涵达成一致，从而在协议具体执行中围绕这些模糊之处的内涵进行讨价还价的过程。
航行自由问题是一个极易在美国等海洋大国与其他众多沿海国之间引起争议的问题，《联合国海洋法公约》等国际规范并没有对此做出明确规定以至于各方关于该问题的系列条款存有不同理解。长久以来，美国通过各种手段希望促使其他国家按照传统习惯法的航行自由规则对《海洋法公约》加以解释并依此行事，即促使其他国家按照美国的意愿“遵约”，以维护美国自身在全球海洋中的航行自由利益。在这方面，多数学者针对美国航行自由项目（FreedomofNavigationProgram，FON）展开研究，试图说明美国维护航行自由的国际实践及其成效。然而，FON项目并不构成美国维护其航行自由理念的全部，单纯的FON项目由于自身具有的缺陷使得美国促使他国采取符合美国海洋立场的努力成效不足。为了应对“海洋圈地”运动在现在和将来所带来的越来越大的压力，①（“海洋圈地”运动指20世纪50年代以来众多沿海国纷纷谋求扩大海洋管辖权的一股全球性趋势）美国一方面在战略层次上构建全球航行自由行动体系，利用一切可资利用的资源促进别国对“航行自由规则”的遵约水平；②（此处所说的“航行自由规则”正是前文所指的符合美国海洋立场的“航行自由规则”，促使他国按照美国的立场践行国际海洋法规则也是美国促使他国遵约的主要目的所在。为了行文方便，后文不再特意指出）另一方面通过在航行自由行动体系内的实力推进和智慧推进路径结合FON项目实行了一种对他国的有别于传统遵约手段的遵约议价策略，以提高FON原本不足的遵约水平。③（根据遵约理论，传统遵约手段是指促使他国遵约的强制主义和管理主义两类方法，美国FON项目的制定与实施正是基于这两类方法之上。后文将对此详细说明）这种模式的出现可追溯至冷战时期成功说服苏联与美国在“无害通过”问题上达成妥协的事件，并在冷战后与中国的海洋争端中，尤其是在南海航行自由问题上表现强烈。考虑到当前的研究并未对美国在航行自由问题上的这一遵约议价模式给予足够重视，因此本文试图对美国的这一国际行为方式进行梳理，更加全面地考察美国对航行自由权利的维护，这对当前围绕航行自由问题与美国不断发生海上摩擦的中国的决策具有重要意义。
1美国对航行自由行动体系的推进路径
（一）构建航行自由行动体系的必要性
作为世界霸主的美国，海洋对其的重要性不言自明。美国海权理论奠基人阿尔弗雷德·塞耶·马汉（AlfredThayerMahan）早在19世纪末就指出，谁控制了海洋，谁就控制了世界贸易和整个世界的财富，同时也指出了海军对控制海洋所具有的重要价值。全球海洋公域的航行自由不仅是美国贸易正常运转的重要条件，同时也是维护其世界霸权的重要支柱，是美国经济和军事霸权生死攸关的“命门”所在。然而，自二战结束特别是20世纪50、60年代以来，随着众多发展中国家和部分发达国家提出越来越强烈的扩大海洋管辖权的要求，以及这一要求对国际海洋法制订方面所带来的规范和观念上的冲击，全球海洋的“私有化”已是大势所趋，这无疑将损害美国等海洋大国的利益。对于这一危及航行自由的海洋“私有化”趋势，美国海军战争学院邀请众多专家所做的一次调研认为，即便存在《海洋法公约》等相关国际制度，航行自由在未来仍然可能得不到保障，38%的受访者认为无害通过制度无法稳定维持下去；41%的人认为通过国际海峡的相关权利将受到侵蚀；51%的人认为群岛水域制度无法得到保障；更有95%的学者认为会有更多国家主张对专属经济区（EEZ）的过度管辖权。另外，这种情况的出现同时也是包括《海洋法公约》在内的相关国际规则不明确导致的。由于《海洋法公约》是各国相互妥协的产物，其中包含着大量含糊其辞、定义不明的条文，这就不仅为沿海国提出所谓过度海洋主张提供了空间，同时也为美国等海洋大国采取各种行动维护自己的航行自由权利提供了可能。
针对这种情况，美国多年来一直执行年由卡特政府提出、并由后续包括里根和老布什等各届政府修正的FON项目，其目的正是在《海洋法公约》的模糊之处坚持符合美国航行自由利益的传统习惯法，维护美国在相关海域的航行和飞越自由。美国政府的逻辑是，如果在沿海国过度海洋主张面前采取默认态度，这些主张就将随着时间的推移转变为正式国际法，遂制定了以派遣舰机前往相关海域进行“军事宣示”（FONoperations）为主，同时包含外交抗议和与相关沿海国进行磋商的FON项目。应该说，该项目经过三十多年的发展确实在一定程度上满足了美国的利益，包括军舰无害通过、群岛水域等国际习惯法规则暂时得到了相关沿海国的默认，甚至有少数国家撤回了原先的过度海洋主张。然而，该项目维护航行自由的效果却又是不足的。
首先，FON项目的最终目的是要促使沿海国接受美国关于航行自由的权利主张，遏制扩大海洋管辖权观念在国际层面上进一步扩大，而不仅仅是与沿海国在海洋法领域处于目前这么一种“相持”状态，FON项目在这一点上可以说是失败的。FON项目本质上是一种单方面的强制性手段，被挑战的沿海国完全可以不理会美国的宣示而继续坚持自己的海洋主张，即对美国的FON行动采取一种“漠视”态度。在美国挑战过的多个国家中，最终在美国的压力下从原立场上后退的国家屈指可数。从另一个角度看，FON项目所带有的近乎霸权主义的特质又使得沿海国在国内民族主义的压力下更难向美国妥协，作为美国亚太盟友的菲律宾曾经确实准备修改国内法以满足美国的利益，但这一行动最终仍被放弃。
其次，FON项目试图通过实实在在的行动宣示否决沿海国的海洋诉求以向沿海国甚至世界各国表明美国的立场，“是典型的‘打人打脸’，目的就是让人们知道谁才是老大”。然而，为了避免过于刺激对方国家，宣示行动在实践中更多是采取一种不为外界所知的低调方式，有时甚至连被挑战国都不曾察觉。这两者之间的矛盾降低了FON的宣示效用。
再次，FON项目在某些原本紧张的形势下容易引发与沿海国的冲突。美苏在黑海、中美在中国周边海域都曾发生过摩擦，甚至就连实力相差悬殊的利比亚在20世纪80年代也曾三次与美国海军在锡德拉湾发生武装冲突。
（二）航行自由行动体系的政策定位
由于航行自由事关美国霸权的存续，虽然FON项目在遵约力度方面存在以上不足，但美国并没有仅仅利用战术层面上的FON项目来保证航行自由，而是在全球战略层面上将航行自由的维护作为一个行动体系来对待，它表现为在战略层次上利用一切可资利用的国际形势、国际资源，精心“做局”，确保航行自由不受战略方向的威胁，这一航行自由行动体系（或者称“航行自由战略”）的实施对象主要是能在较大范围内影响航行自由的其他地区大国，也包括一些存在重要航道的地区国家。该体系的构建虽未在美国官方文件中作为一个单独整体被明确提出过，但通过其官方表态和国际实践，仍可大致判断出它的政策定位。
美国一直善于利用全球资源来应对海上威胁年由美英签署、后由多国加入的《大西洋宪章》中就已将“使所有人能够在公海上不受阻碍地自由航行”列为重要目标之一，号召全球所有反法西斯国家共同维护之。年美国海军作战部长迈克·马伦（MikeMullen）提出“千舰海军”（Thousand-ShipsNavy）计划，意将全球盟国和伙伴国的海军联合起来，打造一个维护航行自由的全球网络，表面上是为了共同应对各种海上威胁，实则也能达到通过将各国海军集结于美国的旗帜下而间接推广美国的航行自由观念的目的。美国政府发布的多份官方安全战略文件也充分强调了联合各国力量共同维护航行自由的政策方向，除了多份白宫发布的国家安全战略外，国防部年发布的《亚太海洋安全战略》也指出：“该体系（指利于航行自由的国际法体系）提供了共享海上航道和资源以及确保海洋领域内的安全行为的基础，所以美国需要与反映传统利用海洋的传统习惯法之《海洋法公约》保持一致”，“国防部则应与地区盟友和伙伴共同采取行动以确保这一规则在将来继续引领亚洲海洋”。另外不仅美国政府有构建全球航行自由行动体系的主观动机，一些地区国家也在客观上为美国提供了构建航行自由行动体系的“抓手”。印度因为存在美国所谓“过度海洋主张”而经常受到美国“军事宣示”行动的挑战但印度、澳大利亚等国也一直都有着自己的区域性航行自由计划，这就为它们之间在航行自由问题上的合作提供了空间，尽管这些计划在印澳等国并不具有正式性。而当初在“千舰海军”问题上，日本、韩国、印度等国也都表现出了浓厚兴趣。地区政治局势的不稳更是经常为美国借助地区国家的力量构建“航行自由行动体系”提供机会。冷战期间，美国经常以维持地区稳定为名在东地中海、海湾地区执行航行自由计划。如今，且不说南海争端的发展促使美国以维护航行自由为名公然介入，甚至之前原本对美国航行自由问题不持立场的一些东南亚国家现在也因南海争端的发酵纷纷表态支持美国在亚太维护航行自由的一系列举措，美国正是利用这些主客观条件致力于航行自由行动体系的构建。
（三）推进路径：实力与智慧
1.实力推进
从美国的政策实践视角看，美国在构建航行自由行动体系的过程中主要发挥着实力推进和智慧推进两种作用。美国拥有当今全球最强大的综合国力和海军实力这就为它将物质资源的拥有转化为构建航行自由行动体系所需的资源奠定了坚实的物质基础。凭借这种相对实力优势，美国经常通过“施压”和“行贿”两种方式直接促使他国接受美国的海洋立场力促其遵约。其中，FON项目中的军事宣示行动就是凭借实力“施压”于对方的典型表现。更难被察觉到的是美国对“行贿”方式的运用，其本质是提供旁支付（side-payment）或承诺向支持它所偏好的制度性安排的别国进行报答。在《海洋法公约》刚通过不久，美国政府就试图以“利益交换”方式初步在国际法领域抗衡限制航行自由的势力。里根政府在年的《美国海洋政策声明》中明确指出，“美国将承认其他国家在美国水域的权利，只要美国和其他国家根据国际法所享有的权利和自由也被这些沿海国所承认”，试图号召与其立场相同或相近的国家与美国共同以实际行动践行习惯国际法。向别国提供安全保障也是美国促使他国在事实上或者在国内立法上“遵约”的重要方式，考虑到自由的海洋进入（maritimeaccess）在平时尤其是危机时对美国向其他国家和地区表达支持至关重要，美国便能以联盟建设或海军外交为途径使有关国家默认或赞同美国的航行自由行动。①（菲律宾和新加坡分别是这两种类型的典型，前者事实上已经允许美国在其水域内充分享有美国所谓的“航行自由”权利，虽然法律上并未认可；后者则已在法律规范上全面向美国的立场靠拢）在年伊朗和伊拉克发动的“油轮战争”中包括沙特阿拉伯、科威特等海湾地区美国盟友的安全都受到了威胁，美国则派遣军舰以护航之名义进入海湾国家领海水域，通过这一举动，美国得以确保“海湾地区的无害通过以及进入自由，这与其保持海洋航道开放的世界政策相一致”，客观上也在部分海湾国家中间扩大了美国式航行自由理念的影响。
另一方面，美国在发挥实力推进作用时还经常有意识地构筑有效的“联盟”，并采取适当措施以阻止阻碍性或对立性“联盟”的出现。在第三次联合国海洋法会议尚在召开期间，一系列关于海洋问题的制度谈判很大程度上是围绕设计一个能够被各个“联盟”所接受的一揽子协议展开的这些“联盟”分别代表发展中国家、海洋大国和内陆国家等，其中，美国就在海洋大国“联盟”的组建中起到了重要作用，甚至为此与冷战对手苏联结成了某种形式的“联盟”。通过这种“联盟”的组建，不仅能够增加美国构建航行自由行动体系的实力资源，还能够在践行与某些国家相冲突的航行自由活动时增加自己的道义支持，慑止对方的报复。
2.智慧推进
“施压”与“行贿”更多地着重于构建航行自由行动体系的执行阶段，而在此之前，美国经常从战略高度灵活地判断地区安全形势，主动发现有利于构建航行自由行动体系的机会和准备介入此种事态，这表现为美国构建航行自由行动体系的智慧推进能力。更全面地讲，美国在发挥智慧推进作用时经常扮演着三种角色：其一“守门人”的角色，发现与航行自由利害攸关的问题尤其是地区安全问题并使之受到国际社会的重视。海权大国天生具有对此类问题的敏感，英国在整个19世纪都时刻
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