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18作者：韩龙
作者单位：海南大学法学院
责任编辑：谢青
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年4月6日美国开始实施的汇率反补贴新规一反“二战”后数十年的传统，将他国货币低估作为汇率补贴，并对货币低估情况下实行汇率反补贴的利益授予与专向性规则进行了修改和厘定。从全球多边货币制度审视，美国汇率反补贴新规以均衡REER为标准确定他国汇率低估与否及多寡，进而征收汇率反补贴税，有悖于《IMF协定》规定的自由汇率制。在方法上，尽管美国均衡REER与IMF监督中采用的EBA方法相近，但二者在制度上存在根本差异，其无法从IMF那里获得正当性背书，会严重侵害他国货币主权。从全球多边贸易制度审视，虽然美国声称其汇率反补贴新规与WTO法一致，但与WTO法确定国内补贴需满足的财政资助、利益授予和专向性要求是相背离的。就财政资助而言，货币兑换与《SCM协定》规定的财政资助的意涵和主体适格性严重不符。就利益授予而言，美国以臆造的均衡REER为基准来衡量利益授予，背弃了WTO法的市场基准。就专向性而言，美国以企业从事国际货物买卖为标准认定专向性，违背了WTO法以产品同类性为标准的规定和实践。应对美国的这一做法，《IMF协定》和WTO法都难尽人意，国际法上的反制虽有可取之处，但亦非完美。相较而言，人民币国际化不需要美元与人民币或其他货币之间进行兑换，因而不失为应对美国汇率反补贴的良策。在人民币国际化实现之前，采取美元之外的外币进行支付和结算，亦可规避对美国汇率反补贴新规的适用。
汇率反补贴修订规则国际合法性IMF协定SCM协定
年4月6日，美国正式实施《关于反补贴程序中获利与专向性修订规则》（Modi?cationofRegulationsRegardingBene?tandSpeci?cityinCountervailingDutyProceedings，以下简称《反补贴修订规则》或汇率反补贴新规），这一旨在对来自货币低估或曰汇率低估国家的输美产品征收反补贴税的规则，打破了“二战”以来各国对因货币低估所生贸易效果戒绝贸易制裁的传统，有可能重燃“一战”与“二战”之间（以下简称“两战”之间）各国“汇率战”和“ ”的战火，将世界引向极其危险之境地。“两战”之间，各国为了缓解深刻的国内外矛盾，一方面采取以邻为壑的货币政策，竞相贬值对外汇率，以扩大出口和抢夺国际市场同，另一方面又纷纷建立汇率反倾销制度和汇率反补贴制度，对来自他国的进口产品进行抵制。与当时各国对从货币低估国家进口的产品普遍实行汇率反倾销做法的不同的是，此次美国将外国货币低估看作是对出口的补贴，采取了汇率反补贴的做法。
“两战”之间出现的“汇率战”和“ ”将人类带入了“二战”的深渊。以史为鉴，美国的汇率反补贴新规有使人类再蹈历史覆辙之虞，故不可不慎察。对我国而言，毋庸讳言，美国《反补贴修订规则》直指我国，是将其长期以来对我国汇率的指责升级为法律行动的重大转变，故需要我们在研究和实践上给予高度重视。鉴于此，笔者尝试对这一问题进行开拓性研究，从《反补贴修订规则》的出台背景和内容入手，从该制度与对其具有辖治关系的《国际货币基金组织协定》（以下简称《IMF协定》）和WTO《补贴与反补贴协定》（以下简称《SCM协定》）的比对展开，研判美国这一制度的国际合法性， 提出应对美国汇率反补贴新规的策略。
一、《反补贴修订规则》的出台背景
及主要内容
与“两战”之间美国从事汇率反补贴缺乏国际制度约束的情形不同的是，当今无论是对于货币，还是贸易，都存在相关的国际法律制度。那么，在此背景下出台的《反补贴修订规则》是否违背国际法律制度，以及会在什么意义上违背这些制度，颇值思考。要回答这些疑问，需要首先细观反补贴修订规则》，这是精恰评估其与国际法律制度的关系并进而得出正确结论的基础和前提。
（一）《反补贴修订规则》的出台背景
众所周知，进入21世纪后，美国对人民币汇率的指责不断。特朗普政府也一再声称美国的一些贸易伙伴通过不当的汇率行为，使美国遭受了巨额的贸易赤字，夺去了美国数百万的就业岗位。纵使美国《年综合贸易与竞争法》及《年贸易便利与贸易加强法》赋予美国财政部对美国贸易伙伴操纵汇率事项进行评估并向美国国会进行报告的权柄，但受制于《IMF协定》及美国对应性立法对汇率操纵严苛的主客观条件限制，美国财政部从年至今的20多年里，除了年对中国进行过短暂的汇率操纵认定并随后撤销外，并没有认定美国的任何贸易伙伴操纵了汇率。尽管如此，美国当局仍然认为一些国家存在不公平的货币行为，取得了对美国的不公平贸易竞争优势。在借助禁止汇率操纵制度来对付他国货币低估问题难以奏效的情况下，美国另寻他途，试图抛开《IMF协定》及美国对应性立法有关认定汇率操纵的严苛条件，仅拿货币低估的贸易效果说事，将货币低估等同于贸易补贴，试图通过汇率反补贴的方法来解决所谓的他国货币低估问题。
美国的反补贴制度主要体现在《年关税法》中。虽然该法第节规定美国对任何国家对其生产或出口的任何商品所给予的任何赏金（bounty）或资助（grant），在这些商品向美国进口时，都要在原本需缴纳税金之外征收等同于以上赏金或资助净额的额外税金，虽然美国在20世纪30年代伍尔沃斯诉美国（F.W.WoolworthCo.v.UnitedStates）等案件中对双重汇率制下的货币低估征收了汇率反补贴税，但是无论是《年关税法》还是美国商务部的反补贴规则，均未就单一汇率制下如何认定货币低估所产生的利益授予和补贴的专向性进行明确。
众所周知，依《SCM协定》，禁止性补贴（包含出口补贴和进口替代补贴）以外的国内补贴的成立需要满足财政资助、利益授予和专向性要求。在美国商务部看来，他国货币低估无疑构成财政资助中的资金转移，而美国认定单一汇率制下由货币低估引起的利益授予与专向性的规则却是缺失的。这一缺失使美国商务部近年来在面对美国业界基于他国货币低估提出的反补贴请求时难以适从。故此，执掌美国反补贴执法权柄的商务部借助《反补贴修订规则》，试图填补他国货币低估的条件下利益授予与专向性规则的空缺，这便是《反补贴修订规则》出台的背景。
（二）《反补贴修订规则》的主要内容
美国商务部主要借助《反补贴修订规则》所作出的以下两项修订来“发展”在他国货币低估条件下利益授予与专向性规则。 项修改是对专向性规则的“发展”。根据美国《年关税法》第（5A）（D）节的规定，如果补贴是提供给“一组”企业或产业，那么该项补贴即满足国内补贴的专向性要求，但是该法并未对“一组”企业或产业进行界定。《反补贴修订规则》对国内补贴专向性的修改是：在《联邦法规法典》第19编第部分（即反倾销和反补贴税）中的第节（19CFR.）国内补贴专向性项下增加了（c）分节，规定“在确定一项补贴是否提供给《年关税法》第（5A）（D）节意义上的‘一组’（group）企业或产业时，部长（即商务部部长——作者注）会通常考虑从事国际货物买卖的企业构成这样的组别。”另根据美国商务部的解释，不论因货币低估而接受补贴的企业是否具有其他共同特征，只要一个或多个企业或产业是补贴的主要（predominant）或不成比例（disproportionate）的接受者，美国商务部就可以将其认定为符合专向性要求的一组企业或产业，就可以认定货币低估提供的补贴具有专向性。可见，美国汇率反补贴新规不仅在法律上明确了《年关税法》上的“一组”企业或产业在汇率反补贴情形中的含义，而且“主要”或“不成比例”接受补贴等措辞的适用，也显示出美国在汇率反补贴中会借助事实专向性。
第二项修改是货币低估授予利益的规则，即在《联邦法规法典》第19编第部分中的第E分部分（subpartE）项下增加了第节（19CFR.）。该节包含（a）（b）（c）三个分节，（a）分节旨在确定在单一汇率制下出口国是否存在货币低估及其造成的汇率补贴的问题，为此该分节建立了单一汇率体制下货币低估的判断标准。其规定美国商务部在确定货币低估时，通常会考虑涉案国的实际有效汇率（RealEffectiveExchangeRate，以下简称REER）与合理反映适当政策的取得中期外部均衡的实际有效汇率（以下简称均衡REER）之间是否存在差额。若存在反映货币低估的以上差额且该差额由涉案国政府的汇率行动所致，则就构成汇率反补贴中的货币低估，即政府行动是认定汇率反补贴所需要的货币低估的前提。换言之，只有政府行动导致出口国货币出现以REER与均衡REER之间差额的形式体现的低估，才构成《反补贴修订规则》所要求的货币低估，反之，就不构成美国汇率反补贴意义上的货币低估。什么是政府行动？该分节并没有作出正面的规定，只是将独立的中央银行或货币当局的货币或相关信贷政策排除在政府行动之外，但同时又规定政府改变汇率的行动的透明度是需要考虑的因素。据此，中央银行或货币当局的独立性及政府行动的透明度，是衡量汇率反补贴情形下政府行动的重要条件。总之，货币低估是政府行动导致REER低于均衡REER的情形。（b）分节旨在在（a）分节的基础上，确定出口国因货币低估而授予其出口商或生产商利益之多寡，为此规定了因货币低估而授予利益的计算规则。（b）分节规定若存在（a）分节规定的货币低估，美国商务部将审查符合均衡REER的双边名义美元汇率（简称基准汇率）与有关时段内考虑政府影响汇率行动的事实上（actual）的双边名义美元汇率（简称事实汇率）是否存在差异。若答案是肯定的，则所涉企业在货币兑换中获益的数额就是在兑换美元中收到的货币数量与在事实汇率和基准汇率相一致的情况下应当收到的货币数量之间的差额。（c）分节规定美国商务部在决定货币低估及其授予的利益时，将请求美国财政部提供评估和结论，这主要是基于财政部长期执掌汇率操纵认定的法律权柄，在汇率领域具有专长的考虑。
美国这一国内立法是否具有合法正当性呢？虽然国际社会对于国内法与国际法的关系有不同的认知，但是一国国内法不得违背一国应承担的国际义务是一项不得违反之铁律。因此，虽然汇率是两个不同国家货币交换的价格，两国货币在汇率上的交集正如一币之两面一般，虽然汇率及其对国际贸易的影响具有天然的国际性，但是在全球多边货币制度和贸易制度的条件下，美国国内立法权要受到其所承担的国际条约义务的约束和限制。如果美国汇率反补贴新规违背了相关国际规则，那么就会遭遇国际合法性危机。
美国汇率反补贴新规究竟会触及哪些国际规则，进而可能遭受哪些国际合法性危机，是一个值得深入剖析的问题，鉴于此，本文拟从《IMF协定》和《SCM协定》）两大维度展开考察，并在此基础上提出因应之策。
二、美国汇率反补贴新规
有悖于《IMF协定》规定的自由汇率制
前述考察表明，在衡量和确定他国货币是否低估、低估是否授予所涉企业以利益的过程中，均衡REER发挥着基准的作用。如果他国汇率不符合这一基准，就可能构成以货币低估的形式授予货币低估国的企业以利益。那么，美国拿着自己打造的均衡REER这把尺子来度量他国汇率的正当性，是否符合“二战”后各国缔结的建立和维护国际货币秩序的《IMF协定》呢？要科学地回答这一问题，就需要对《IMF协定》规定的自由汇率制与《反补贴修订规则》规定的均衡REER进行比对，由此确定美国的做法是否违背了《IMF协定》的规定。
（一）自由汇率制与均衡REER
现行的国际货币制度牙买加体系脱胎于年生效的《IMF协定》第二次修正案。牙买加体系对其前身布雷顿森林体系的 修改就在于以有义务和监督的自由汇率制取代了固定汇率制，体现在《IMF协定》约文上就是以新的第4条取代了原来的第4条。自由汇率制鲜明地体现在《IMF协定》第4条第2节（ｂ）项中，明确规定了IMF成员国的外汇安排可以包括：（1）以特别提款权或选定黄金之外的另一种共同标准，来确定本国货币的价值；（2）通过合作安排，使本国货币同其他成员国的货币保持比价关系；（3）选择其他外汇安排。从此规定可以看出，成员国除了不得采取以黄金定值外，可以采取其他任何方法来确定本国的外汇安排，即本国货币的汇率安排。从晚近IMF的实践来看，其将成员国实行的汇率划分为4大类型、10个小类，具体是：硬盯住型（包括无独立法定货币安排与货币局安排两个小类）、软盯住型（包括传统的固定钉住安排、水平带内盯住汇率、稳定化安排、爬行盯住和类似爬行安排五个小类）、浮动制度型（包括浮动汇率和自由浮动汇率两个小类）、其他有管理的安排型。可见，无论是从《IMF协定》规定，还是从各国实践来看，自由汇率制是牙买加体系的鲜明特征，各国有权实行且已实行多种汇率安排。
那么，美国《反补贴修订规则》规定的均衡REER又是何物呢？弄清均衡REER宜从REER入手。REER是指剔除通货膨胀对各国货币购买力的影响后，将一国货币与所有贸易伙伴国货币双边名义汇率加权平均得到的汇率。其中的权重变量通常是双边贸易额占一国全部对外贸易额的比重。而均衡REER是指一国经济同时实现内部均衡和外部均衡，即经济达到潜在产出、充分就业和国际收支平衡时的实际汇率。REER持续地偏离均衡REER构成汇率偏差，这种情况下的汇率被认为不能有效地进行资源配置，妨碍经济增长并危害国际收支平衡。汇率偏差中的汇率高估会损害出口竞争力和恶化国际收支，而汇率低估会导致通货膨胀压力。因此，保持REER与均衡REER趋向一致，为一国保持内外均衡所需。然而，对于如何评估均衡REER，却缺乏方法共识，美国《反补贴修订规则》以法的形式将均衡REER界定为“合理反映适当政策的取得中期外部均衡的实际有效汇率”。
由上可知，根据自身情况采取适合自己的汇率制度是《IMF协定》规定的各国的合法权力，而美国《反补贴修订规则》则以其规定的均衡REER来衡量和确定所谓他国货币是否低估，该低估是否授予出口企业以利益，进而是否构成补贴的做法是否符合《IMF协定》规定的自由汇率制呢？以下进行比对分析。
（二）均衡REER是否违背《IMF协定》规定的自由汇率制
《IMF协定》第4条第2节（b）项清楚地表明，IMF各成员国除了不得以黄金为本国货币定值外，享有广泛的汇率自由。当今的牙买加体系之所以一改布雷顿森林体系的固定汇率制，转而实行自由汇率制，是因为在建立牙买加体系过程中人们普遍认为布雷顿森林体系崩溃的根源在于其僵化，即各国不能调整或不能及时调整汇率。若要避免新的国际货币制度重蹈布雷顿森林体系的覆辙，就应允许汇率随着各国基本条件的变化而变动，只有这样才能实现国际汇率体系的整体稳定和国际货币体系的有效运行。可见，各国根据自身条件及其发展变化选择和改变汇率不仅是各国具有的权力，而且各国行使这一权力自由确定汇率也是实现国际汇率体系稳定和国际货币体系有效运行之所需，因此，汇率自由是牙买加体系汇率制度不容动摇的基石。
反观均衡REER，其制度寓意却有悖于《IMF协定》第二次修正案确定的自由汇率制。先以盯住汇率制（PeggedExchangeRate）为例，其因一国货币与另一国货币保持固定比价或平价关系为本质特征，因而缺乏灵活应变性。在实行盯住汇率制的国家，当有关情况发生变化而该国又未对汇率比价或平价做出趋向均衡REER调整时，依美国汇率反补贴新规嵌含的均衡REER之要求，其汇率就可能被认为出现了偏离均衡REER的汇率低估或高估。货币低估会被认为授予了货币低估国企业以利益，构成补贴。再看除自由浮动汇率制之外的其他汇率制度或安排，这些制度或安排都不同程度地存在政府干预或管理，或者说管理或干预是这些汇率制度内含的特征或要素，却有可能被认定为导致货币低估和汇率补贴的政府行动。而自由浮动汇率制下的汇率由市场供求关系决定，但也可能在短期内因外汇市场失灵、暂时性因素的冲击等因素，发生偏离均衡REER的剧烈波动，只是这种偏离并非由政府行动所致，故而不构成货币低估和汇率补贴。可见，美国汇率反补贴新规瞄准的是存在政府干预或管理的汇率制度，其指向昭然若揭。
盯住汇率因其与定值标准保持固定的比价关系才得以存在，而除自由浮动汇率制之外的其他类别的汇率制度因具有相应的本质特征或要素才得以独立成类。有的汇率制度天然地需要政府干预，如盯住汇率制，有的汇率制度则是市场力量与政府干预的结合，这些都是《IMF协定》确立的自由汇率制的固有内容。然而，依照美国汇率反补贴新规确立的均衡REER基准，各国要么做出改变，实行与均衡REER相一致的汇率，要么就可能与均衡REER相偏离，构成汇率低估和汇率补贴。美国《反补贴修订规则》试图一码通吃，以均衡REER取代《IMF协定》规定的自由汇率制，与《IMF协定》有关自由汇率制的规定存在显著的冲突。
综上可见，美国均衡REER的基准与《IMF协定》规定的自由汇率制之间的冲突显见。美国以均衡REER这把尺子度量他国汇率，进而对他国发生的所谓货币低估征收反补贴税，会侵犯IMF成员国，特别是实行自由浮动汇率制之外的汇率制度的成员国根据《IMF协定》第4条第2节（b）项所享有的汇率自由。
（三）美国国内法不得违背其应承担的国际义务
规定均衡REER的《反补贴修订规则》是美国国内法，而规定了自由汇率制的《IMF协定》是国际法，美国能否以其国内法对抗国际公约的规定呢？这一问题实质上是有关国际法与国内法关系的问题，却是对美国汇率反补贴新规是否违背《IMF协定》规定的自由汇率制进行刨根问底所需进一步穷尽的问题。下文从条约法与相关具体规定两个层面进行审视。
虽然对于国际法与国内法关系存在“一元论”与“二元论”的不同认知，但是《维也纳条约法公约》对一国能否以国内法对抗国际公约的问题给出了明确的答案。根据公约第26条的规定：“凡有效之条约对其各当事国有拘束力，必须由各该国善意履行。”作为《IMF协定》的缔约方和IMF的成员国，美国理应遵守协定之规定，履行协定规定之义务。尽管国际法与国内法存在差异，但二者都由以权利（权力）义务为内容的法律规范构成。权力与义务是一个相互依存、不可分割的整体，任何权力的行使和实现总是以义务的履行为条件。就《IMF协定》规定的自由汇率制来说，其规定的虽是IMF成员国享有的汇率权力，但同时也构成一成员国对其他成员国的义务。美国若要善意履行《IMF协定》，就应当承担尊重和维护他国自由选择自己汇率制度的义务。不止于此，《维也纳条约法公约》第27条还进一步规定：“一当事国不得援引其国内法规定为理由而不履行条约。”据此，美国更是不得以其《反补贴修订规则》对抗《IMF协定》的规定，侵犯他国享有的选择汇率的权力。
除了违背条约法的规定及其法理外，美国《反补贴修订规则》还与当今多边贸易制度的相关规定存在明显的冲突。根据《关税及贸易总协定》（GATT）第15条第4款的规定：“缔约各方不得以外汇行动，妨碍本协定各项规定的意图的实现，也不得以贸易行动，妨碍国际货币基金协定的各项规定的意图实现。”前已述及，当今牙买加体系对布雷顿森林体系进行的一项重要修改，就是允许各成员国采取适合自己的汇率制度，以使汇率能够灵活反映各国基本条件的变化，认为只有这样才能实现国际汇率体系的整体稳定和国际货币体系的有效运行。美国《反补贴修订规则》以均衡REER这一单一标准褫夺他国在《IMF协定》项下享有的广泛汇率自由，显然妨碍了协定规定的以上意图的实现。WTO不仅继受了GATT的规定，而且还对其与IMF的关系进行了明确。年12月乌拉圭回合部长会议通过了《关于世界贸易组织与国际货币基金组织关系的宣言》，其中规定：“注意到GATT缔约方全体与IMF之间的密切关系，及GATT适用于此关系的规定，特别是GATT第15条……特此重申……适用于GATT缔约方全体与国际货币基金组织关系的规定将作为WTO与IMF关系的依据。”可见，WTO也禁止以贸易行动妨碍《IMF协定》意图的实现，包括妨碍自由汇率制的实现。
辩证地看，均衡REER作为试图探寻能够达到内外均衡的一种汇率学说或方法，是允许的，但是，除非一种学说或方法被法定为衡量各国汇率水平的国际义务标准，否则，该学说和方法并不构成约束各国的国际法律制度，不得侵犯各国依据国际法律制度所享有的权力。美国将均衡REER作为裁判他国是否存在货币低估和授予货币低估国的企业以利益的基准，是将国内法凌驾于国际法之上的违背美国国际法律义务的行为。
三、IMF的汇率监督方法无法赋予
美国汇率反补贴新规以正当性
美国商务部在《反补贴修订规则》出台说明中提到了IMF对成员国进行监督所采用的外部平衡评估法（ExternalBalanceAssessmentMethodology，以下简称EBA方法），试图为其均衡REER寻求正当性支持。特别是年8月，美国财政部应美国商务部依据《反补贴修订规则》新增的节提出的请求，在对有关国家货币是否低估作出评判时指出，美国财政部采用的全球汇率评估框架（GlobalExchangeRateAssessmentFramework,简称GERAF）建立在IMF的EBA的基础之上，并与之保持一致。那么，IMF在成员国汇率监督中采用的方法能否为美国汇率反补贴提供正当性支持呢？这需要将IMF的方法与美国采用的均衡REER这一基准进行比较。
进行这样的比较，若抛开IMF的监督制度便无从入手。为此，下文先对IMF的监督及其采用的EBA方法进行考察，然后对IMF监督中采用的EBA方法与美国以GERAF方法确定的均衡REER进行比较，进而揭示在失去IMF提供的正当性支持后美国汇率反补贴新规面临的国际合法性危机。
（一）IMF监督及晚近采用的EBA方法
承如前述，牙买加体系实行的是有义务和监督的自由汇率制。监督之所以必要，是由于《IMF协定》第4条第1节规定了成员国的义务，包括总体义务和具体义务。前者要求各成员国保证同IMF和其他成员国进行合作，以保障有秩序的外汇安排，并促进汇率体系的稳定。后者又可分为国内政策义务和对外义务。国内政策义务要求成员国努力将经济和金融政策引向有助于有序且伴随合理价格稳定的经济增长的目标上，并要求通过培育有序的基本经济及货币金融条件寻求促进稳定，属于尽力型的义务。对外义务主要是前已述及的禁止操纵汇率或国际货币体系来妨碍国际收支的有效调整或取得对其他成员国的不公平竞争优势的规定，虽然措辞强硬，但是缺乏可操作性。
为了督促以上义务的履行，《IMF协定》第4条第3节规定由IMF对成员国的义务实现监督，同时又对不同的义务作出了差异化的监督处理。根据该节第1项的规定，IMF应监督国际货币体系以保障其有效运行，应监督成员国是否遵守该条第1节规定的义务。第2项特别要求IMF对成员国的汇率政策实行严密监督，并应制定指导成员国汇率政策的原则，也就是说，第2项将成员国的汇率政策从涵盖广泛的第1项规定中挑选出来，要求IMF实行严密监督，并制定指导这些政策的原则。IMF监督的重点是国际汇率体系的稳定，而维护国际汇率体系的稳定取决于各国汇率稳定和对此发挥决定作用的国际收支状况，因此，外部稳定或外部平衡成为IMF监督的核心所在。
瞄准外部平衡的EBA方法是IMF研究部在年推出的汇率评估新方法，是在年IMF汇率咨询组（ConsultativeGrouponExchangeRates，简称CGER）采用的由宏观经济平衡法（MacroeconomicBalanceApproach）、均衡实际汇率法（EquilibriumRealExchangeRateApproach）、外部可持续性法（ExternalSustainabilityApproach）组成的一套汇率评估方法的基础上发展而来，由经常账户（CurrentAccount）、实际汇率（RealExchangeRate）与外部可持续性（ExternalSustainability）三种互补方法组成，之后又进行了一些改进。
EBA方法相对于其前身的变化主要在于： ，扩大了影响外部平衡的政策变量；第二，厘定了与基本面和“所需”政策相一致的经常账户或实际汇率的基准。这些变化有助于发现宏观经济政策在导致外部失衡中的作用，同时也有助于将周期性和临时性因素从一国外部平衡的评估中剔除出去。IMF在对成员国进行汇率监督特别是外部平衡监督所采用的EBA方法中，也确定了类似于美国均衡REER的基准，而且在确定这一基准时剔除了周期性和临时性因素，因此，IMF运用EBA方法所确定的基准与美国寻求中期平衡的均衡REER有些类似。
（二）IMF监督中的EBA方法与美国均衡REER之比较
前文已对美国均衡REER及其性质进行了审视，在对IMF监督中采用的EBA方法与美国均衡REER进行比较前，有必要先对IMF在监督中采用的EBA方法的性质作一澄清。
前已述及，IMF根据《IMF协定》的授权，具有对成员国进行监督的职责和职权，这种监督具有毋庸置疑的法定性，但是，IMF具有监督权与IMF如何进行监督在法律上并不能相等同。国际组织不同于国家，其本身并无主权，在国际法上的权利能力和行为能力是由其成立的基本文件即国际条约授予的，属于国家行使主权之结果。作为一个国际组织，除非《IMF协定》在授予IMF监督权的同时也规定了监督方法，否则，IMF如何进行监督并不因其监督权的存在而当然具有法定性，这是基于IMF的权力来自主权国家的授予。从《IMF协定》第4条第3节对IMF监督的规定来看，该节仅规定了IMF监督的范围和对象，并未规定如何进行监督。根据国际组织“法无授权不可为”的戒律，IMF在监督中采用的方法因不具有法定性，故对其成员国并不具有法律拘束力。从IMF的实践来看，其修改《IMF协定》，采取依协定交由各成员国批准的办法，哪怕是IMF依协定制定指导成员国汇率政策的原则也要由IMF执行董事会通过决议，且决议声明其不构成对《IMF协定》的修改，不扩大或缩小成员国的权力和义务。再观察IMF采用或变更的监督方法，其并没有修改《IMF协定》，也没有由IMF执行董事会通过决议，而是采取了并不代表IMF观点的工作论文的方式。可见，IMF监督成员国的方法并不具有法律性质。
IMF监督权的法定性与监督方法的非法定性之间的不对接，直接导致IMF虽有权力进行监督，但监督是IMF与成员国之间的合作和对话，IMF在监督中给出的意见仅为建议，并非是要得出一国是否违背《IMF协定》的法律结论。所以说，IMF在监督中采用的EBA方法只是其与成员国进行合作和对话，进而提出建议的一种工具，据此得出的结论并不具有法律性质。
我们将这种样态的EBA方法与前述美国以其方法得出的均衡REER进行比较可以发现，即便美国均衡REER与IMF监督中采用的EBA方法相近，两者也存在以下制度上的区别。
，IMF监督的是《IMF协定》规定的成员国义务，但并不损害成员国的汇率权力，而美国则是以损害他国汇率权力为条件，通过国内法为他国创设汇率义务。前已述及，牙买加体系实行的是有义务和监督的自由汇率制，各国享有自由确定自己汇率的权力，虽然行使这一权力不能违背《IMF协定》规定的汇率义务，但该权力构成整个牙买加体系汇率制度的根基。这一点从《IMF协定》有关IMF监督与各国汇率自由之间关系的规定中也可得到证实。根据《IMF协定》第4条第3节第2项之规定，IMF制定的指导成员国汇率政策的原则，应符合各成员国用以确定本国货币对其他成员国货币比价的合作安排和其他外汇安排。这表明，IMF虽具有对各成员国进行监督和指导的职权，但不能褫夺成员国的汇率权力。
在IMF实践中，其根据《IMF协定》的授权，虽于年、年和年分别通过了三项指导成员国汇率政策的决议，但都明确了上述立场。以年7月IMF执行董事会通过的《双边和多边监督的决议》为例，其在开篇序言中就明确规定“本决议没有且不能解释为或用来扩大成员国在《IMF协定》中包括第4、6、8条规定的义务范围，或改变义务的性质”。反观美国汇率反补贴新规则不然，其适用的对象就是他国的汇率。这些国家的汇率要么与美国确定的均衡REER相一致，要么就可能因所谓货币低估而被征收汇率反补贴税。如出现这种情况，美国贸易伙伴国的汇率自由就会荡然无存。
第二，IMF运用EBA方法进行监督与美国商务部运用均衡REER进行裁判的性质不同。如前所述，IMF的监督具有合作与对话的性质，IMF在监督中给出的意见仅为建议，并非是要得出一国是否违背《IMF协定》的法律结论。仍以年7月IMF执行董事会通过的《双边和多边监督的决议》为例，该决议在其出台背景中就明确指出“本决议特别强调监督的合作性质，对话和劝说的重要性”，同时还在第21段中规定，除非决议重复了《IMF协定》规定的内容，否则决议构成对成员国的建议而非义务，并且规定成员国没有遵守这些建议不等于成员国违背了《IMF协定》第4条第1节规定的义务。从实践来看，自牙买加体系诞生至今的四十多年里，IMF从来没有在监督报告中认定过任何一个成员国违背了《IMF协定》的义务。反观美国的做法则不然，《反补贴修订规则》是不折不扣的美国法律，美国商务部既是该规则的制定者，也是该规则的执法者。美国商务部适用该规则依据均衡REER对他国货币低估及所生汇率补贴的认定构成行政裁判，与IMF运用EBA方法进行监督所具有的对话性质及监督结论的建议性质形成了鲜明的反差。
第三，IMF运用EBA方法进行监督与美国商务部运用均衡REER进行裁判所要达到的目的不同。IMF采用EBA方法评估成员国的经常账户和汇率，估算成员国REER的偏差程度或者说REER偏离均衡水平的程度的目的在于提供矫正外部失衡所必要的货币或价格变动的信息。而且，IMF在监督中所作的评估仅具有对话和建议性质，不止于此，IMF还承认EBA方法包括的经常账户、实际汇率与外部可持续性三种方法各有弊端，加上计量经济分析具有不确定性，因此，EBA方法宜被视为指引作出评估的一项有用工具，而不是对每一个经济体得出 的外部评估的机械方法。可见，IMF运用EBA方法对成员国进行监督，是要在对话中建议成员国使其汇率趋向均衡REER，且其自身对运用EBA方法作出的评估保持谦抑。反观美国的做法则不然，美国商务部虽然在《反补贴修订规则》出台说明中指出，对他国货币低估征收反补贴税要结合案的情况，但同时又规定只要涉案国政府的汇率行动导致REER与均衡REER之间存在差额，通常就构成货币低估，涉案企业在货币兑换中收到的货币数量与在REER与均衡REER一致情况下应当收到的货币数量之间的差额就是企业的获益额，美国商务部将以此为据征收汇率反补贴税。可见，与IMF在监督中采用EBA方法劝说各国将汇率趋向均衡REER不同的是，美国要借助国内反补贴制度摒除所谓他国货币低估所具有的贸易影响。所以说，即便美国均衡REER与IMF监督中采用的EBA方法相近，二者也存在制度上的根本差异。
（三）IMF监督方法与美国规则的制度差异使美国难获国际合法性背书
在“二战”后建立并适用至今的多边国际法律制度中，《IMF协定》是衡量各国货币行为的准绳，IMF是管理国际货币事务的国际组织。从以上对美国均衡REER与IMF在监督中所用方法的比较可见，由于二者存在制度上的根本差异，美国商务部无论采用与IMF相同或不同的方法，IMF都无法为美国《反补贴修订规则》的正当性提供背书。这对于欲从IMF监督所用方法中获得正当性支持的美国来说，在失去来自IMF的正当性支持后，其汇率反补贴新规必然进一步面临国际合法性的拷问，这突出地体现在对他国货币主权的侵犯和褫夺上。
众所周知，各国具有货币主权，除非受到国际法律制度的制约，否则一国的货币主权不受限制。从国家货币主权的构成来看，一国货币主权主要包含以下三项专有性的权力：发行货币的权力、货币定值的权力和调整一国货币或任何其他货币在其境内使用的权力。确定一国货币的对外汇率是货币定值权的主要内容。除了前述《IMF协定》规定各国自由确定汇率的权力外，从习惯国际法层面看，货币发行国亦有权决定或改变其本国货币的价值，还有权不确定其本国货币的特定价值，即不根据其他货币为本国货币定值。由于决定和改变币值并不违反习惯国际法，因此，一国不需要因决定和改变币值而承担国际法上的责任，也不需要对该国货币持有者造成的后果承担责任，更不需要对以该货币计值债权的债权人和债务人承担责任。美国的汇率反补贴新规对于他国实行不符合美国尺度的汇率进行责罚，不仅违背了《IMF协定》规定的自由汇率制，而且也严重侵犯了他国独立自主决定或改变汇率的主权权力。
或许美国会辩解他国货币与美元兑换所形成的汇率是两种货币兑换的合成物，所以，美国对此汇率亦有货币主权。这一貌似适应汇率特性的争辩能否为美国汇率反补贴赢得主权依据呢？WTO之父JohnH.Jackson教授曾经指出，在当今全球化的世界里，主权的主要功能是用来在国际间分配权力，划分管辖权的。作为调整国家间关系的国际法，对管辖权竞合或冲突素有认知并建立了协调框架。在各类管辖权中，属地管辖权作为对一国领土范围内的一切人和物享有完全的和排他的管辖权力，是行使国家管辖权的最古老的、也是最基本的国际法原则。年联合国大会通过的《国家权力和义务宣言草案》第2条规定：“国家对其领土以及境内之一切人与物，除国际法公认豁免者外，有行使管辖之权。”虽然国家对于人和物还有其他管辖依据，但这些管辖与属地管辖相比属于派生或次要的，并且要接受属地管辖权的限制。结合美国《反补贴修订规则》观察，其瞄准的是他国货币与美元在国际贸易结算中发生的货币低估及其导致的汇率补贴，虽然这一汇率是两种货币兑换的合成物，但他国生产商或出口商在将产品出口至美国并获得美元支付后，通常是在生产商或贸易商本国按照本国汇率进行兑换，而非在美国所为，因此，依据属地管辖权优先原则，生产商或出口商的本国具有属地管辖权。美国以汇率是两国货币兑换比率为依据来对抗他国的属地汇率管辖权和汇率主权，在国际法上明显是站不住脚的。
四、美国汇率反补贴新规
与WTO反补贴制度不容
美国商务部在出台《反补贴修订规则》的过程中反复声称，其汇率反补贴是与《SCM协定》的要求完全一致的合法贸易救济行为，认为汇率补贴就是《SCM协定》反对的补贴，竭力为其汇率反补贴新规披上国际合法性的外衣。事实上，美国的这一说法明显与GATT和《SCM协定》的立法史相左。GATT缔约方全体在《关于GATT第6条第2、3款注释和补充规定》中指出“多种货币措施在某些情况下构成出口补贴，对此可根据第3款征收反补贴税予以抵消”，但对于复汇率之外单一汇率对贸易产生的效果，无论是GATT第6条，还是后来的WTO《SCM协定》都没有涵盖。“如果起草者欲使货币低估构成一项禁止性的出口补贴，会明确地将之包括在《SCM协定》的约文中。”可见，除了复汇率这一情形外，WTO的反补贴制度并没有覆盖货币低估所生的贸易效果。不止于此，美国的这一说法亦与《SCM协定》的规定不符，依协定规定，在WTO成员方对禁止性补贴（包含出口补贴和进口替代补贴）以外补贴即国内补贴实行反补贴时，该项国内补贴的成立需要满足财政资助、利益授予和专向性三个要件。虽然美国商务部在有关解释中不否定业界以禁止性补贴为由对他国货币低估提起申诉的权利，但是美国汇率反补贴新规将汇率低估造成的补贴定位于国内补贴，据此依《SCM协定》，此类补贴的构成需要满足财政资助、利益授予和专向性三个要件，以下依次进行对比分析。
（一）货币低估是否构成财政资助
《SCM协定》第1条规定财政资助是由WTO成员方政府或其代行机构所为的下列行为：资金直接转移抑或资金或债务的潜在转移；豁免或不征收本应征收的收入；提供一般基础设施之外的商品或服务，或收购产品。与对利益授予和专向性通过修法进行明确不同的是，美国汇率反补贴新规并没有对货币低估如何构成财政资助在规则上加以明确。美国商务部想当然地认为货币低估构成以资金转移形式提供的财政资助，声称“资金”意味着货币或货币资源，“转移”意味着从一人向他人进行输送、传送或交换，因此，货币兑换构成《SCM协定》规定的资金转移（transferoffunds），是财政资助的一种体现。然而，这一解释难掩对财政资助和资金转移真义的歪曲。
首先，财政资助须是政府或其代行机构将有经济价值的资源转移给从中受惠的接受者，但货币兑换是两种货币以二者之间的汇率进行的等值或等价交易，不符合财政资助的意涵。虽然财政资助及其涵盖的资金转移是否使接受者受益是衡量补贴构成的又一要素，即利益授予所
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